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控制性详细规划实施评估内容和方法研究
来源:综合科 更新时间:2018-02-26 11:45:46 浏览人数:300

 

2017年湖南省城乡规划论文竞赛三等奖
 
控制性详细规划实施评估内容和方法研究
一一以邵阳市佘湖山生态新城控规为例
胡琰
摘要控制性详细规划实施评估是完善、提高控规编制、实施、管理的重要环节。在梳理控规产生后,相关法律法规要求的基础上,从控规与规划实施管理的关系出发,分析控规用于、未用于规划实施管理内容,提出控规评估应从强制性、经济性、完整性和适用性四个方面内容展开。以《邵阳市佘湖山生态新城控制性详细规划》为例,对该规划实施进行研究,深入全面进行评估,最后提出控规评估的类型、方法等方面的具体建议。
关键词:控制性详细规划,实施评估,规划管理
 
 
1引言
控制性详细规划(以下简称“控规”)是我国从计划经济向市场经济转变过程中逐步发展起来的,当前控规对于城市建设管理作用日益强化,控规实施评价对控规实施结果与实施环境的及时反馈,可以不断提高控规的科学性、权威性与可操作性。
目前,规划评估的相关研究主要集中于城市规划评估的理论建构、规划实施效果评价等方面,多数规划评估也主要针对城市总体规划方案和实施的宏观战略性评价,对控制性详细规划实施评估的尝试较少。从控规技术体系来看,控规的编制和审批体系都已相对明确和完善,从编制主体、编制内容、审批主体、审批程序乃至修改程序,在相关的法规和规章中都有详细要求。但对于控规实施评估而言,如何进行评估,评估的内容、标准、方法、程序,以及评估的组织,都亟需明确。
2 控制性详细规划与规划实施管理的关系
控制性详细规划是我国规划体系中的重要组成部分,是规划行政主管部门审批建设项目最直接的依据,也是土地出让的前提条件。然而,目前控制性详细规划的编制内容与土地开发控制的实施管理内容存在一定差别,控规中的一些内容由于种种原因没有用于规划管理,同时规划管理中一些必要的内容没能在控规中加以有效明确。
以邵阳市为例,《邵阳市城市规划行政技术规定》中的内容包括用地位置、用地面积、用地性质、容积率、建筑密度、绿地率、竖向界线、建筑间距、建筑退界、主要出入口、停车位、配套公建、市政设计要求、景观要求、其他、建设时序要求、备注、解释权、附件(用地红线图)等指标。
2.1控规中用于规划实施管理的内容
根据邵阳市城市规划管理与现行编制的控规内容可知,控规中的功能定位、布结构、综合交通、功能布局、城市设计引导、地下空间开发利用、历史文化保护、市政公用设施、综合防灾等内容,编织单元规划指引的全部内容基本控制单元控制中的主导属性、总建筑而积、绿地和配套设施、地空间、城市设计引导等内容以及地块控制的属性指标及强度指标均己不程度、不同方式应用邵阳市城市规划管理的实践
2.2控规中未用于规划实施管理的内
邵阳市现行控规中的低碳生态、社区组织等内容用于规划实施管理中。低碳生态指标的落实不仅需要规划部门管理水平的增强也需要低碳生态意识的提升,在现阶段,此类指标没能纳入规划实施管理之
2.3控规评估内容
2.3.1强制性内容
1)城市五线
包括城市道路红线、城市黄线、城市绿线、城市蓝线和城市紫线。红线控制要求中将城市快速路、主次干路和主要支路的位置、红线宽度、断面形式、交叉形式、禁开路段等作为强制性内容;次要支路在保证路网密度和红线宽度的前提下,位置允许适当调整;黄线控制要求中将基础设施廊道的位置、宽度以及块状设施的数量、用地面积作为强制性内容,而块状设施的位置和用地边界允许在基本控制单元内合理调整;绿线控制要求中将基本控制单元中绿地总规模为强制性内容,公园、休闲绿地及防护绿地的界限作为强制性内容,街头绿地的数量、用地面积、位置为强制性内容,用地边界可适当调整;蓝线控制要求中,除规划新增景观水体的边界可适当调整,其他水体的位置、边界均为强制性内容;紫线及其控制要求为强制性内容。
2公共管理与公共服务设施
包括行政办公、文化、教育科研、医疗卫生、社会福利以及居区级综合公共服务等设施。设施的数量、用地积、配罝容、建设规模为强制性内容,设施位罝在满足服务半径和相关建设要求的前提下,可在本控制单元部适当调整。
2.3.2经济性内容
从经济学角度讲城市规划是对资源,特别是对土地资源进行有效分配的一种方法。控制性详细规划作为城市规划管理、土地开发的重要技术依椐,无疑是调控城市经济利益、实现城市经营性用地土地价值及增值部分合理化分配的重要手段。为了增加规划的科学性、合理性、可行性和可操作性,经济性分析通常作为控制性详细规划编制的重要组成部分。本文对经济性的评估主要包含以下要素地块界线用地性质容积率、建筑度、建筑密度、绿地率等开发强度指标停车配建、出入口设置等交通控制要求。
2.3.3完整性内容
与规划管理需求对比,评估控规编制中应增补内容,如对商业服务业设施用地,可在基本控制单元图则中给出建议性的项功能要求,明确地下空间开发内容、项目实施时序等,提出相关完善建议。
2.3.4适用性内容
评价控规在规划管理中的使用情况,侧重于控规中未用规划管理内容评估,如低碳生态、停车配建、综合防灾等内容,分析未利用原因。
3 邵阳市佘湖生态新城控规实施状况评估
3.1控规实施情况
1、区位与范围
“佘湖山生态新城”(以下简称“佘湖新城”)位于邵阳市城区的中南部,行政管辖隶属为双的西南片。其规划范围为邵水河以东,宝庆路以南,邵石路、屏峰路、东邵路以西,白马大道、洛湛铁路以北,与戴家坪片区、火车南站站前开发区仅一河之隔,总用地面积678.33公顷。因新城规划范围内的邵阳大道以东、洛湛铁路以南、屏峰路以西用地与宝庆科技工业园商住区规划范围重合,新城用地范围调整为邵水河以东,宝庆东路以南,邵石南路、邵阳大道、东邵路以西,洛湛铁路、白马大道以北的区域,总用地面积619.5085公顷。
2、控规实施情况
(1)用地实施情况
佘湖新城共60个已建、在建、已出让未建、已批待建及意向项目。新城现状已建成双清区法院、玉清宫道观、邵阳大道雷家岭变电站、红旗河污水处理厂、福星汽车维修美容城,在建项目有志诚新世界、绿城水郡、佘湖一品、瑞阳广场等。已土地出让未建项目有华商置业、市社会福利院新增用地、聚泰投资开发有限公司、宝能加油站、景绣和兴房地产、和盛置业、四星宾馆、德天置业、东建房地产、邵阳市和谐廉租房小区、邵阳市双清区屏丰片区经济适用房及保障性住房用地等;已做详细规设计的项目有金星村车家台子安置地、金
星村金家塘安置地等。新城内沿邵阳大道、邵水东路两侧部分场地已进行局部用地平整,其他用地基本保持原貌。
现行控规土地利用                                       已批、在建及意向项目分布图
(2)控制指标情况
经核验,现行控规《地块控制指标一览表》中规定的地块控制指标与规划管理部门出具的《邵阳市国有土地使用权出让用地规划条件书》出让地块规划条件中有38个地块不一致。
(3)道路实施情况
新城已完成邵阳大道、建设南路、邵水东路、张家排路、桃盘岭路、邵石南路、鹅公岭路、三里桥路、步行桥路等9条道路的施工图设计和白马大道的选线方案,现已完成宝庆东路改造,建成邵阳大道,正在修建建设南路、邵水东路、张家排路。
经校核,现行控规中的《规划主要道路一览表》中规定的道路红线宽度与道路施工图一致,但建设南路、邵水东路建成段的修测高程与现行控规中的高程有较大出入,已修建的邵水河防洪堤与现行控规道路有冲突、邵石南路的道路中心线及道路红线宽度与施工图不一致。
3.2控规评估
3.2.1强制性内容
1、城市五线
道路红线中,片区路网格局本按照控规推进,主、次路的位置、红线宽度、断形式等基本与控规相符,支路网密度相较控规指标有所降低绿线中,片区绿地建设中存在对绿地的位罝、边界进行调整的情况,但本能够通过位置置换、积增补等方式达到控规对本控制单元中绿地总量的控制要求;黄线控制较薄弱,在规划实施过程中比较滞后;蓝线、紫线及其控制要求,规划实施过程中本能够有效执行。
2、公共管理与公共服务设施
总体而言,控规实施至今,对公共设施的设管理成效不大。教设施以及市级文化、医疗等大型公共服务设施,由于城市发展时序等原因,迄今为己落地实施的比例还较低,且教设施的建设能够与居住功能的开发同步,出现了一定的滞后现象;街道文体中心、社区服务中心等基公共服务设施建设进程慢且在实施过程中对设施的位置、功能配置等内容进行调整的比例较
3.2.2控制性详细规划经济性评估 
用地开发强度指标与城市貌、城市交通、城市环境等规划控制内容密不可分,时也与开发利益密切相关,因此往往成为城市规划管理盾的焦点,在实施过程受到来城市身发展需求、规划理念转变以及市场经济多方素变动的影响,导致控规的执行效果大打折扣。
佘湖生态新城片区地块的容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等开发强度指标调整比较大,执行效果差。佘湖山生态新城控规共规划有150个地块,除去未定容积率的G类用地53个地块,确定容积率的地块有97块。其中,容积率≥5.0以上的地块有33块,占34%;4.0≤容积率<5.0的地块有13块,占13.5%;3.0≤容积率<4.0的地块有7块,占3.1%。同时控规中的建筑高度未考虑城市的景观要求,佘湖山周边的地块建筑限高多为80米,遮挡了佘湖山的景观,违背了生态新城“显山露水”的基本要求,影响佘湖山顶的佘湖道观与东塔山顶的东塔之间视线走廊的通透。
3.2.3控制性详细规划完整性评估
 现行控规的完整性较差,在控规编制中未涉及到街区地下空间开发内容,重点地段没有涉及到城市设计的内容,对于一些商业服务业设施用地也没有在图则中给出建议性的项目功能要求。
3.2.4控制性详细规划适用性评估
控制性详细规划的部分内容超出了规划建设主管部门的管辖权限,需要其他部门进行管理,或者规划建设主管部门配合其他部门进行管理,其主要包括低碳生态、综合防灾等方面内容。
 1、低碳生态
交通节能应当由交通运输局承担实施和管理职责。日前,尚未纳入统一实施和管理。工业节能及照明节能应当由经济和信息化委员会承担实施和管理职责。日前,尚未纳入统一实施和管理。
 2、综合防灾
防洪排涝、城市圩区分布、行洪河道、行洪能为与防洪堤标准等相关规划内容主要由水利局承担实施和管理职责。日前,已按照控规内容进行实施和管理;人防防护体系建设、通信警报系统、建设要求等内容主要由民防局承担实施和管理职责。目前,己按照控规内容进行实施和管理。
3、其他
 社区组织等相关规划内容主要由民政局承担实施和管理职责。目前,尚未纳入统一实施和管理。
3.2.5控规调整原因分析
从《邵阳市佘湖生态新城控规》来看,控规调整是由多方面因素造成的,既有规划技术因素,也有非规划因素。规划技术因素方面,调整控规的原因有以下几种类型:一是规划与实施相脱节,规划方案对实施的可能性和方式考虑不全;二是规划简单套用标准,对同质设施布局协调不足;三是规划指标设置不合理,预留弹性和可行性不足。还有在地块较小的商业、商办类用地中,现行控规中对这两类用地绿地率设置偏高建筑密度设置偏低,在方案设计中,较难实现。
 在非规划因素方而,主要存在几种情况:一是市场干预,在商业开发项目中,开发建设方增加房产开发,伴随着应扩大学校用地扩大等适应性调整;二是不可预见因素,如由于现状工业用地未更新置换,且无法控制更新置换进度,公共设施用地未能实施。
3.2.6对以后编制控规的建议
1、完整性方面
   (1)控规编制中应增补内容
    1.项目功能要求
    对于商业服务业设施用地,可在基本控制单元图则中给出建议性的项目功能要求。
    2.充实地下空间开发内容
    增加地下空间层数、面积、停车方式、人防要求等内容。
   (2)依据相关规定执行
    1.建筑间距
    建筑间距的规划要求可依据《邵阳市城市规划行政技术规定》中的相关规范执行。
    2.建筑退界
重要地段应加强城市设计研究,将建筑退界作为其重点研究内容之一,并将研究结果在控规中予以具体落实。在缺乏城市设计指导的地区,建筑退界内容可以参照《邵阳市城市规划行政技术规定》执行。
2、适用性方面
控制性详细规划中,超出了规划建设主管部门的管辖权限的部分内容,除了以上已明确由其他部门实施管理之外,还有部分内容尚无法落实实施管理,其中一部分可以写入规划条件中,由规划建设主管部门实施管理,另外一部分可由市政府统一协调,纳入相关部门管控职责。
容积率(地下)及低碳生态指标中的居住建筑太阳能热水集中普及率、公建太阳能热水普及率、地块水面率、每平方米绿地乔木量、硬质地面透水面积比例、雨水留蓄与利用、再生水利用、节水、新能源利用等指标可以纳入规划条件中,由规划建设管理部门实施管理。
4 控制性详细规划设施评估办法建议
4.1评估分类
 根据工作性质、开展频度可以将控规实施评估分为个案评估和系统评估两种类型。
 4.1.1个案评估
 可与城乡规划主管部门内部工作程序相结合,由用地审批、方案审查等职能科室发起,根据职能分工,由分管领导主持,召集规划编制、信息系统管理等相关职能科室参加,采用会商形式开展。
  4.1.2系统评估
  一方面,依托信息系统建设,以编制单元为基本空间范围,建立年度评估机制,即将本年度内、同一个编制单元内的实施项目进行汇总,与控规进行比对,及时发现整体偏差情况与偏离程度。
  另一方面,可以结合具体情形,不定期开展系统评估工作。当有以下情形之一的,城乡规划主管部门可以考虑组织开展控规系统评估:
  (1)总体规划修编(总体规划修编并不意味着所有编制单元的控规都必然需要进行修编);
   (2)总体规划修改所涉及的编制单元;
   (3)控制性详细规划已经实施三年及以上的;
   (4)年度评估发现调整内容较多、偏离程度较大的编制单元;
   (5)城乡规划主管部门认为应当进行控规评估的其他情形。
4.2评估方法
 个案评估主要采用城乡规划主管部门内部会商形式开展,此处所列评估方法主要针对系统评估而言,可以归纳为定性与定量两种方法,在具体评估过程中可根据需求综合运用。定性方法包括管理部门定期评估和公众参与评估,定量方法包括指标对比法,与信息系统建设相结合,进行差异度、偏离度分析等。
5 结语
中国城市处于快速发展的时期,不断发展的变化,不断增长的需求,各类引起社会关注的焦点、热点问题,都需要以评估手段来衡量其对规划编制与实施的影响。控制性详细规划评估制度的建立和完善是为了更好地促进控规编制与规划管理实施的结合,使控规编制工作更有针对性。
 
 
参考文献
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